2020生态环境产业论坛在京举办

总之，可以说将基本民事主体表述为公民比表述为自然人更合适。

（2）各民主党派负责人、全国工商联负责人和无党派爱国人士。2、酝酿并形成最终名单草案。

2、至于举手表决，冯国海认为由于会前已对主席团成员进行了充分酝酿……再进行投票表决，从实际操作层面来说，意义实在不大，用一次性举手表决就好。此外，近些年来政治体制改革的重要内容之一就是降低人大中党政官员比例，使之更具多元性、代表性以及合法性，而主席团构成并未作出相应调整，二者之间差异日益明显，难谓既有主席团产生方式合乎法宪法和法律规定。[44] 参照刘妤：秘密还是公开——代表机关的表决方式研究，《人大研究》2016年第9期，第24页。[6]至于全国人大和乡镇人大主席团名单草案是如何形成的，难以找到直接相关资料，不过，鉴于执政党在国家政治生活中的作用以及中央和地方政治过程的同构性，尤其是考虑到下级人大通常会参考和模仿上级人大运作方式，[7]或可比照县级以上地方人大主席团名单草案和国家机关组成人员候选人名单草案形成过程揣度其主席团名单草案形成过程，换言之，有理由相信其与县级以上地方人大大致相当。[18] 冯国海意见，陈道斯等：人代会主席团成员要不要投票表决？，《浙江人大》2012年第9期，第59页。

[32] 蔡定剑著：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2005年第4版，第429-430页。（附表2）从以上情形来看，省、市、县三级人大及其主席团的规模尽管比全国人大小很多，在一定程度上并呈逐级递减的趋势，但是各自的基数仍然较大，在这种情形下，与全国人大相似，由大会预备会议逐一选举主席团成员同样既不具可操作性，也不符合效率原则。在转型过程中，这些泡沫势必被挤压掉，建设用地紧张至少可以得到一定程度的缓解。

[9] 增减挂钩政策所陷入的困境，其根源正是在于政策制定及其实施没有将其置于农村改革的大背景下，单方冒进，未经系统考量和全面规划。具体而言，在能达成目的诸种手段中，应选择对相对人负面影响最小的方式。关键词:  城乡土地增减挂钩政策 拆村并居 三农问题 一、引言 2008年，国土资源部出台了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（[2008]138号文件，以下简称增减挂钩政策）。另外，拆村并居只是政策实施的第一道程序，政策的落实的关键在于其后通过招商引资带来经济发展，使前期投入获得回报。

六、可能的出路：价值重塑与制度消解 三十年的农村改革中，一个最显著的情景是，三农问题一直处于问题循环之中，改革举措虽层出不穷，但旧的问题刚解决，新的问题旋即而至。从文明传承的角度考量，这种代价是十分巨大的，且无法弥补的

有鉴于此，走出现实困境，应调整其基本指导思想，并着力完善和建构相关制度。笔者认为，应采用股权分配等制度举措将土地发展权益继续保留在农民手中，以替代之前与土地联系在一起的基本生活保障。这也是实践中部分地区厂房空置、甚至招来高污染企业的原因所在。适度的农业规模化和稳妥的农业合作化才是中国农业发展可能的出路。

但实践中，部分地方政府在土地财政的利益驱动下，少片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模。据此可以发现，增加耕地有效面积与提高耕地质量是该项政策的主要目标。任何政策的制定，若缺乏周全、长远的系统考量和规划，必然会在农村陷入上述怪圈。预期目标能否得到落实，需要有细化的判断标准。

由于集体产权不清晰，导致集体组织僭越村民意志，村民无法获得实在的收益。随着市场经济的发展壮大，以其为基础的小农经济被越来越多的人认为已不适合中国经济发展的要求，规模化经营才是未来出路。

以上种种，关涉农民的生存发展和传承千年的乡村文明，重如千钧，非耕地保护等纸面上的公共利益所能承受。贺雪峰教授对此作出了理性的分析，他认为成都模式存在较大的主观性，忽视了城市化的基本规律，因而具有强烈的乌托邦色彩，甚至会遭遇失败。

土地是农民最重要的生活保障，失去土地后仅剩下一个空壳的农民身份，在当下城乡二元结构下，无疑使其成为了社会保障辐射范围的真空区域。可以发现，这一政策虽符合国家整体发展战略，但在一定程度上却又是以农村、农民的牺牲为发展的助推力的。诚然，规模化经营可以节省劳动力成本，促进资源要素的集中，凝聚市场竞争力，提高劳动生产率和土地产出率，毫无疑问是未来中国农业发展的必然路径。[1]耕地质量成为耕地评价体系中的重要环节。这种变化的动力来源于工业革命和资本主义发展所带来的经济和社会结构的深刻变革。而在这一城市化策略下，先拆村，再招商引资、规模经营土地，则存在较大的市场风险。

而增减挂钩政策的现实践行——拆村并居，拆村并居使得农民维系数千年的生活生产方式一夜之间不复存在。政策第10条规定了四个条件，其原因在于，一是实行拆村并居需要地方政府巨额的前期资金支出，对于政府而言，这笔支出其实是一笔风险投资，因为其后的收益需要依赖招商引资等市场操作，收益并不确定。

第10条亦明确了各级国土资源部门的具体职责，第18条则确立了动态监管制度。因此，当务之急是落实国土资源部的审批权，并加强对各地违规土地操作的监察力度，遏制住这股冲动。

需要补充的是，三农问题的系统性，也要求包括中央及其职能部门与地方政府在内的各级改革主体应有一个统筹有序、明确的权限和职责划分，这也是三农问题渐进式改革稳妥推行的管理体制保证。[9] 增减挂钩政策所陷入的困境，其根源正是在于政策制定及其实施没有将其置于农村改革的大背景下，单方冒进，未经系统考量和全面规划。

城市化自始至终都是工商业发展的产物，工商业发展是城市化的基本动力。在当前空置房较多且城市以GDP为引导普遍大兴土木的情景下，城市建设用地紧张必然会被夸大化。当前的房地产市场还是投资性市场，空置房较多是个不争的事实。他指出，在工业向集中发展区集中因为无法短期内促进工业发展而没有额外创造出就业机会的情况下，如果更多农民进城，不仅在城市找不到新的就业机会而增加收入，并且会因为不再务农而失去农业收入，从而导致消费能力降低，即使进城农民很多，也无法通过聚集人气来创造商机、促进商业发展。

在由增减挂钩政策所引发的这场拆村并居浪潮背后，却是传统农业文明消无、农民身份转变及生活生产方式变化所带来的制度诉求和文化心理骤变等诸多新难题的出现。②第13条仅规定了项目区实施前，应当对建新拟占用的农用地和耕地，进行面积测量和等级评定，并登记入册，并无复垦后的相关程序。

而对于农村而言，这一原本以保护耕地、推动农村土地整理为目标的政策在现实中被异化成为获得城市建设用地指标的渠道，其农村发展的本位被颠覆。城乡土地极差收益构成了土地财政的主要来源。

同时，增减挂钩政策对于耕地增加目标的实现，并没有预设相应的防范机制、考核机制和惩罚机制，这就在一定程度上淡化了政策对于耕地保护公共利益趣旨的追求。第一，以维持农村稳定为基础。

增减挂钩政策在第五条也规定了耕地质量要较建新占用耕地的质量有提高。第二，以维护农民权利、促进农村发展为根本。在征地补偿、拆迁补偿、新居建造等具体程序中，还大量存有不公开、不公平的现象。[8]从本质上讲，土地财政是一种依托土地垄断性权力的变相寻租。

进入专题： 城乡土地增减挂钩政策 拆村并居 三农问题 。与以往的国家农村政策所遭遇的上有政策、下有对策或被悬空等待遇不同，该政策甫一实施，即受到试点地区的热烈欢迎。

而招商引资能否达到预期，关键在于地方经济环境、吸引力及相关配套措施，而这些，并不是任何试点地区都具备的。国务院也认识到这一问题。

再从规范性文件本身的立法考量，作为目标的立法原则理应有配套的具体条款来落实，而增减挂钩政策全文缺乏关于耕地保护的具体实施条款，由此可见政策在这一方面存在较大的缺陷，或者说并没有将其作为一个必须要达成的硬性目标而贯彻于政策始终。四、土地高度规模化的经营困境 家庭联产承包责任制揭开了中国改革的帷幕，并在改革之初极大地激发了经济的发展。